Bisschop over wetsvoorstel onderwijs

Lees hier de bijdrage van SGP-Kamerlid Roelof Bisschop aan het debat over het wetsvoorstel "Wet uitbreiding bestuurlijk instrumentarium onderwijs". 

Het wetsvoorstel dat we vandaag bespreken, draagt de titel "uitbreiding bestuurlijk instrumentarium onderwijs". Dat klinkt fraai, maar is nogal misleidend. Het gaat hier namelijk niet om uitbreiding van het instrumentarium van bestuurders, maar juist om bijna onbeperkte mogelijkheden voor de minister om het bestuur opzij te schuiven als zich ergens een probleem voordoet. Deze rol voor de minister lijkt zonder precedent in publieke en semipublieke sectoren. De opmerking in het coalitieakkoord dat er geen aanleiding is om artikel 23 van de Grondwet aan te passen komt zo ook wel in een bijzonder licht te staan.

Mijn inbreng draagt het karakter van een tweeluik. Eerst ga ik in op de procedurele gang van zaken van dit wetsvoorstel. Dan doe ik een voorstel. Vervolgens bespreek ik indien nodig de aanleiding voor dit voorstel, alternatieven en de inhoud van het wetsvoorstel.

Allereerst dan de procedurele gang van zaken. Er zijn in de afgelopen jaren veel rapporten verschenen over misstanden en affaires bij de overheid. Bij de overheid. De Tweede Kamer heeft op basis daarvan vaak en uitgebreid gesproken over het eigen functioneren. Eén ding was duidelijk: we gaan het anders doen, echt anders. We gaan zorgvuldiger werken. We gaan meer tijd besteden aan goede wetgeving. We willen oog hebben voor de uitvoerbaarheid en de gevolgen van wetsvoorstellen. Daarbij zouden we als Kamer veel meer zelfstandig gebruik kunnen maken van externe expertise om tegenwicht te bieden tegen de regering. En de rechtsbescherming moest ook veel aandacht krijgen, want die schoot er te vaak bij in. Er zou een frisse wind gaan waaien, een nieuwe politieke cultuur. Het zou daarom minder gaan om platte politieke meerderheden en meer om gezamenlijk werken aan een goede inhoud.

Met deze wind in de zeilen stapte ik op 2 juni, slechts veertien dagen geleden, goedgemutst — dat ben ik overigens meestal — de procedurevergadering in. Ik kon me nauwelijks voorstellen dat er bezwaar zou kunnen zijn tegen een extra schriftelijke ronde en een rondetafelgesprek met experts, om nog eens goed naar dit wetsvoorstel te kijken. Dat is precies de lijn die ook de collega's van de PvdA, de SP en GroenLinks naar voren hebben gebracht. Het bleek toch wat te optimistisch. Beide verzoeken die ik deed, werden met gezwinde spoed van tafel geveegd. Hoewel ik waar dat mogelijk is gaarne aansluiting zoek bij het gedachtegoed van D66, voor zover dat zich met het mijne laat samenvoegen of rijmen, vond ik de opmerking van de zijde van D66 wel heel erg onthullend. Ik citeer: "We kunnen nog heel lang praten, maar de meerderheid wil dit, en we gaan het voorstel echt niet aanpassen; dus laten we dit varkentje snel wassen." Het was geen besloten vergadering, dus ik mag er vrijelijk uit citeren. Het raakte me. Zo ga je niet met elkaar om. Dit is machtsdenken waarvan we afscheid hadden genomen. Tenminste, die suggestie werd in het verleden nog weleens gewekt.

Ik zou deze reactie nog hebben kunnen begrijpen — dan grijp ik weer even terug naar de procedurevergadering van 2 juni — als er een volslagen uitgekauwd voorstel zou liggen waaraan geen enkel nieuw gezichtspunt viel toe te voegen. Maar dit wetsvoorstel is het schoolvoorbeeld van het tegendeel. Collega De Hoop heeft ook nadrukkelijk gerefereerd aan de geschiedenis van dit wetsvoorstel. Ik voeg daaraan toe dat de nota van wijziging nog maar een week daarvoor was ingediend en een rij fundamentele wijzigingen bevatte. Dat is doorgaans inderdaad een goede reden voor een extra schriftelijke vragenronde. Die is dus afgewezen. Overigens was dat ook de verwachting van de ambtenaren. Zij gingen ervan uit dat een nieuw advies van de Raad van State zeer waarschijnlijk was. Jazeker, dat heb je nodig als je een wetsvoorstel tijdens het proces zo ingrijpend amendeert. Een tweede verslag door de Tweede Kamer en een verdere behandeling van dit wetsvoorstel eind 2022 waren waarschijnlijk. Ik vraag me echt af welke koorts D66 heeft bevangen om dit allemaal niet te willen.

De SGP mist bij de aanvang van dit debat basale informatie die nodig is om het wetsvoorstel goed te kunnen beoordelen. Dat is informatie waarin dit debat niet kan voorzien en die we door de hoge snelheid van agenderen zelf niet meer konden achterhalen. De regering geeft bijvoorbeeld aan dat haar voorstel juist prima zou aansluiten bij wat de Onderwijsraad in het advies over artikel 23 schreef. Dat verhaal bevat echter een aantal veronderstellingen waarover we de Onderwijsraad nog niet hebben gehoord. Vooralsnog horen we van de Onderwijsraad vooral aanwijzingen dat dit wetsvoorstel overbodig zou zijn. Waarom is er dan niet de mogelijkheid — dat is de meeste voor de hand liggende optie — om de Onderwijsraad expliciet te vragen om een advies over dit wetsvoorstel en om met experts aan tafel te gaan om te praten over de consequenties en de extra maatregelen? Er liggen echt allerlei terreinen open: de positie van het openbaar onderwijs, de specifieke bestuurlijke context van het hoger onderwijs, de examencommissies, de rol van de civiele procedure bij ontslag enzovoorts, enzovoorts. Die vragen kunnen nu niet beantwoord worden. Dat verlang ik ook niet van de minister. Maar je hebt nadere informatie nodig om hier een evenwichtig wetsvoorstel van te maken.

Wat doen de regering en de coalitie met het gegeven dat ook alle sectororganisaties en alle profielorganisaties tegen dit wetsvoorstel zijn? Dat is van kleuterschool tot en met universiteit en van openbaar onderwijs tot en met bijzonder onderwijs. Halen we de schouders op? Negeren we het? Kijken we de andere kant op? Doen we er niks mee? Of zegt het ons toch nog iets?

Bij uitzondering richt ik ook een woord tot de collega's van de coalitiefracties. De regering schrijft dat de extra aanscherpingen in het wetsvoorstel ondersteund worden door het coalitieakkoord. Dat is een wat bijzondere visie, want het wetsvoorstel dat bij de presentatie van het coalitieakkoord bekend was, bevatte deze aanscherpingen namelijk helemaal nog niet. Hoe kan dan zonder slag of stoot verondersteld worden dat het vergaand oprekken van dit wetsvoorstel past bij het regeerakkoord? Ik laat deze vraag aan de vrienden van de coalitiefracties.

Alles bij elkaar opgeteld zou ik eerst een procedurevoorstel willen doen. Het is een beetje ongebruikelijk om dat hier in de plenaire zaal te doen, maar ik zou dat voorstel toch willen doen, voordat we de inhoudelijke discussie over dit wetsvoorstel vervolgen. Wij stellen als SGP voor dat de Onderwijsraad om een specifiek wetgevingsadvies gevraagd wordt over de inhoud van de nota van wijziging en de overwegingen van de regering. Dan hoeven we het niet te doen met de veronderstelling dat de Onderwijsraad welhaast blij zou moeten zijn met de nota van wijziging, terwijl vooralsnog het tegendeel het geval lijkt. Wellicht kunnen we dan tegelijkertijd ook de Raad van State in de gelegenheid stellen om zijn mening kenbaar te maken.

Dat was de procedurele kant van de zaak. Ik zou straks in ieder geval graag een reactie willen hebben op dit procedurevoorstel.

Dan het tweede onderdeel van mijn tweeluik: de aanleiding, de alternatieven en de inhoud van het voorstel. De praktijk van het onderwijsbestuur laat in de loop der jaren een aantal situaties zien met ernstige problemen, situaties die serieuze aandacht verdienen. In de toelichting raapt de regering allerlei uiteenlopende casussen bij elkaar om de noodzaak te onderbouwen. Het gaat om bijzondere situaties van nieuwe scholen waarvan de leerresultaten nog niet beoordeeld konden worden. Ook was er een situatie waarin de zorgplicht voor veiligheid op school nog niet van kracht was. Er zat een situatie bij die lang heeft gesleept door gestuntel van de overheid. Er zijn situaties die raken aan aspecten van het stelsel, zoals de problemen met de diplomaverstrekking in Limburg. De oplossing voor deze situaties is volgens de regering om over de volle breedte de drempel van de aanwijzingsbevoegdheid te verlagen. Dat is een uniforme oplossing voor een veelkleurigheid aan problemen. Dat doet toch de vraag rijzen: waarom niet een veel proportionelere en zorgvuldigere route? Waarom niet volstaan met gerichte verduidelijkingen, zoals de situatie van nieuwe scholen en ongeldige diploma's?

De regering vindt het problematisch dat procedures te lang duren. De SGP deelt die opvatting. Daar willen we graag over meedenken. Als dit een belangrijk bezwaar is, dan zou het voor de hand liggen om eerst over de volle breedte te kijken naar mogelijkheden tot verkorting van termijnen. Dat zou een logische maatregel zijn die wél generiek toegepast kan worden. De regering trekt eerst extra bevoegdheden naar zich toe en gaat dan pas verder onderzoeken hoe het zit met die termijnen. Dat lijkt ons geen logische en zorgvuldige volgorde. Bovendien vindt de regering het lastig dat grondig onderzoek tijd kost. Ze is blij dat ze daar door de spoedaanwijzing snel omheen kan. Maar als we kijken naar hoe de overheid soms zelf wat klungelde in het nemen van bepaalde maatregelen, dan krab ik mij nog eens achter mijn oren. Is dit nou wel zo'n handige manier? Grondig onderzoek is inderdaad een lastig kenmerk van een rechtsstaat. Waarom is de regering dan zo vol vertrouwen dat een spoedaanwijzing niet tot misplaatst preventief ingrijpen leidt met het risico op onherstelbare bestuurlijke schade?

Ik zei het al: de praktijk geeft geen reden tot optimisme. De inspectie heeft bij het Haga Lyceum maandenlang financieel onderzoek verricht. Zelfs dat werd volledig aan flarden geschoten door de rechter. Een spoedaanwijzing is toch helemaal een hachelijke onderneming wanneer de minister niet pas bij een ernstig vermoeden, maar al bij een redelijk vermoeden kan ingrijpen in het onderwijsbestuur? We moeten ons echt afvragen of we hiermee als overheid niet onze hand overspelen.

Zijn er alternatieven voor de aanpak die in het wetsvoorstel wordt voorgesteld? Dan moeten we ons naar onze overtuiging afvragen of het probleem niet vooral of voor een belangrijk deel zit in de ‘verstichting’, zoals de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid deze ontwikkeling noemt. Het is steeds meer gegaan om stichtingen in plaats van verenigingen. Binnen stichtingen hebben ouders en personeel niet zelf de bevoegdheid om bestuurders en toezichthouders te ontslaan. Ziedaar de reden om naar de minister te kijken voor een oplossing. Dat lijkt logisch, maar het is een beetje een merkwaardige situatie. Kijk eens naar de recente aanwijzing bij de Stichting voor Persoonlijk Onderwijs. Alle medezeggenschapsraden en alle schoolleiders vroegen de bestuurders indringend om te vertrekken. Maar zij hebben daarvoor geen juridische middelen. Dan kun je je afvragen waarom een minister dit systeemprobleem in stand blijft houden. Dit is toch een ongerijmde situatie, bezien vanuit de oorspronkelijke bedoeling van een van de aspecten van de vrijheid van onderwijs?

Juist dit meest recente voorbeeld onderstreept het belang om eens te gaan kijken naar hoe we de positie van scholengemeenschappen zelf op orde kunnen brengen. Waarom horen we van de regering niets over dit alternatief? Dit is naar de mening van de SGP een veel voor de hand liggender route dan het voortdurend oprekken van de aanwijzingsbevoegdheid. Als we het goed inrichten, kan een vereniging namelijk een veel duidelijkere verankerde rechtspositie of juridische positie voor ouders en personeel hebben. Dan heb ik het nog niet eens over een medezeggenschapsraad. Wij gaan er ook over nadenken of we via dat kanaal mogelijk een goede structuur en borging kunnen regelen.

De regering schrijft dat de aanwijzing ziet op situaties waarin een bekostigingssanctie niet het juiste middel is om verbetering te bewerkstelligen. Dat zette me wel aan het denken. Kennelijk vindt de regering dat eerst de weg van de bekostigingssanctie is aangewezen. Bij de inzet van de aanwijzingsbevoegdheid zal de minister aannemelijk moeten maken dat die bekostigingssanctie niet toereikend is of zal zijn. Dat is een belangrijke voorwaarde. Maar die staat niet in het wetsvoorstel. De SGP heeft er weinig hoop op dat dit zinnetje uit de toelichting scholen gaat helpen als een minister toch over de schreef zou gaan omdat het uitzonderlijke karakter van de aanwijzing zo sterk wordt ondergraven door het voorstel. De minister kan volgens de systematiek van het voorstel een aanwijzing geven indien aan de expliciet benoemde voorwaarden is voldaan. Dat leidt toch tot een paar vragen. Waarom heeft de regering het vereiste van subsidiariteit niet ook expliciet opgeschreven en dus als voorwaarde gesteld? Het gaat hier dus niet om een bijzaak, en hoofdzaken horen volgens de aanwijzingen voor regelgeving gewoon in het voorstel zelf te staan. Vandaar ook het amendement dat ik op dit punt heb ingediend.

Dit wetsvoorstel tart de gangbare normen van de vrijheid van vereniging zoals die tot op heden in het rechtspersonenrecht te vinden zijn. Volgens het Burgerlijk Wetboek is het bestuur belast met het besturen van de vereniging en stichting. De verantwoordelijkheid geldt niet alleen als de zon schijnt, maar ook als er problemen of zelfs ernstige problemen zijn. Juist dan is het de taak van bestuurders om het schip recht te houden ofwel recht te krijgen. De politiek en de rechter mogen niet lichtvaardig het roer overnemen, om maar in dezelfde beeldspraak te blijven. Dat kan alleen in extreme situaties. Anders zou de minister een soort reguliere bestuurder van een instelling worden. Dat kan hij niet zijn, want hij heeft een heel andere verantwoordelijkheid. "En hij moet dat ook niet willen", schrijven de ambtenaren van de minister terecht.

Tegen deze achtergrond heeft de wetgever bewust een zeer terughoudende invulling aan de bestuurlijke aanwijzing van de minister gegeven. Daarbij moet het gaan om ernstige vormen van wanbeheer. Zelfs is als criterium benoemd dat er effecten voor het stelsel als geheel moeten zijn. Dat is bij de stelselverantwoordelijkheid van de minister ook volstrekt logisch. De minister is niet geroepen om elk incident op elke willekeurige school eigenhandig te voorkomen of aan te pakken en op te lossen. De minister moet dat alleen doen als er op sectorniveau onbeheersbare gevolgen dreigen op te treden.

Ik noem als voorbeeld de toestanden rond het ROC Leiden, een school die eigenlijk té groot is om om te kunnen vallen. Dan zouden immers onder andere op korte termijn duizenden leerlingen een andere school moeten vinden. Natuurlijk moet de overheid altijd optreden als de wet niet wordt nageleefd, maar dat gebeurt gewoon via het reguliere toezicht van de inspectie. Zij heeft daar ook goede instrumentaria voor. Het gebeurt in eerste instantie niet door bestuurlijk ingrijpen van de minister. De rol van interim-bestuurder past de minister niet. Waarom schiet de regering zo radicaal door in de verantwoordelijkheid van de minister? Eerst beperkt zijn verantwoordelijkheid zich tot effecten op het stelsel, en nu kan hij zich straks ineens gaan bemoeien met het microniveau van de individuele leerling. Ik heb het bewust een beetje scherp toegespitst, omdat ik er graag een helder en deugdelijk antwoord op wil.

Nu kom ik bij de specifieke inhoud van het wetsvoorstel. De regering onderkent dat de bestuurlijke aanwijzing alleen in uitzonderlijke situaties aan de orde kan zijn. Maar het is toch niet vol te houden dat het wetsvoorstel aan dit uitgangspunt voldoet? Problemen hoeven niet meer structureel te zijn om te kunnen ingrijpen. Problemen hoeven niet eens ernstig te zijn. Ook langdurige problemen van beperkte ernst bieden de minister de ruimte om het roer over te nemen. Tel daarbij op dat het kan gaan om de verwachting van dreigende problemen in plaats van daadwerkelijke problemen. De minister kan zelfs in de situatie van een enkele leerling ingrijpen. Er blijft nauwelijks meer een serieuze drempel over. Om dat te corrigeren, heb ik drie amendementen ingediend.

Dan kom ik bij de rol van burgerschap in de bestuurlijke aanwijzing. Ik vind het goed dat het wetsvoorstel inbreuk op de kernwaarden van de democratische rechtsstaat zo goed mogelijk wil stoppen. Wie zou dergelijke misstanden niet meteen vanuit Den Haag willen beëindigen? Maar waarom moet de minister zelf de mogelijkheid hebben om dit aan te pakken? Dit kan toch prima opgelost worden door een bekostigingssanctie aan te kondigen en de mogelijkheden op dat punt nader uit te werken? De SGP heeft in de praktijk nog geen bestuurder gehoord die laconiek doet over een fikse bekostigingssanctie, nog afgezien van de publicitaire druk die erbij komt. Kan de minister uitleggen wat hij in een dergelijke situatie kan doen? Wat zijn de juridische implicaties van zulke acties?

De gevolgen van de nota van wijziging zijn nog nauwelijks besproken en beschreven in het parlement en door experts, maar toch zouden we binnenkort al moeten gaan stemmen. Ik heb het eerder aangegeven: dit moeten we dus echt niet doen. Dit is geen zorgvuldig wetgevingstraject.

In deze Kamer maken sommige fracties zich met regelmaat druk over het hoger onderwijs in landen als Hongarije. Met dit wetsvoorstel zijn we inmiddels zó ver dat Nederlandse bestuurders en academici zich zorgen gaan maken. De SGP vindt dat ook bij dit thema klip-en-klaar moet zijn dat academische vrijheid niet aangetast kan worden. Daarom het amendement op dit punt. Dat raakt het amendement van collega De Hoop. Mijn amendement gaat een klein stapje verder, maar ik denk dat het de zaak goed kan dienen.

Als we iets geleerd hebben van de rechtszaken rond het Cornelius Haga Lyceum, dan is het wel dat vooral de overheid daarin haar zaakjes slecht op orde had. Ik wil in dat verband ook wel erkennen dat ook ik daar forse uitspraken in gedaan heb; daar ben ik het in abstracto mee eens. Alleen, ik heb mij toen te weinig gerealiseerd hoe zwak de zaakjes van de overheid stonden, dus ik zou nu wat voorzichtigere bewoordingen gebruiken. Er werden wetsartikelen bij gesleept die niet van toepassing waren. Ik zal dit even afmaken en dan stel ik een interruptie zeer op prijs. Eigen regels werden verkeerd toegepast. De onderbouwing van de aanwijzing was ronduit mager.

Als we dit op ons laten inwerken, al hebben we dan die evaluatie niet, dan zou dat toch moeten nopen tot enige zelfreflectie? Dat zou ook zijn vruchten kunnen afwerpen als we het over dit wetsvoorstel hebben. Dat dat slechts beperkt gebeurt, dat geeft zorg voor de toekomst. Dat is niet het lerende vermogen dat we na alle overheidsaffaires hadden verwacht.

Gelet op de fundamentele rechten en vrijheden die in het geding zijn — ik hoop daar iets van geschetst te hebben, en dat strekt zich veel breder uit dan alleen maar de onderwijsinstellingen — verdient deze koers in ieder geval nog geen steun van een zorgvuldig overwegende Tweede Kamer. Ik zou graag op enig moment vanavond nog een reactie op dat procedurevoorstel willen hebben.