''Het woningtekort is te lang ontkend''

Dit interview verscheen in Zicht Magazine 2021-1 ''Het landschap op de schop''?

Prof. Peter Boelhouwer is een internationale autoriteit op het gebied van huisvestingsmanagement. Al decennia geleden waarschuwde hij voor een dreigend woningtekort. Ook voorzag hij dat na de crisis de huizenprijzen al snel weer zouden gaan stijgen. Tijd voor een gesprek over de toenemende behoefte aan ruimte voor nieuwe huizen.

Door: Sander Bossenbroek MSc, beleidsmedewerker SGP-fractie in de Tweede Kamer

Het woningtekort in Nederland is groot. Tot 2030 moeten er zo’n 1 miljoen extra woningen gebouwd worden. Dat tekort is natuurlijk niet van de een op de andere dag ontstaan. Hebben we te lang weggekeken?

Het is vooral iets van de laatste vijf jaar en het is eigenlijk een combinatie van verschillende factoren. Allereerst zijn we in de crisistijd veel minder woningen gaan bouwen. Vanaf 2008 tot 2015 is de woningproductie bijna gehalveerd. Daarna is de productie wel weer een beetje aangetrokken. Daarnaast is de bevolking veel sneller gegroeid in de laatste vijf á zes jaar. Dat komt vooral door immigratie. Voor die tijd zat de netto-migratie rond de 20.000 personen. In 2019 bedroeg het saldo van in- en uitgaande stromen ongeveer 118.000. Daardoor neemt het aantal huishoudens toe en dat verklaart een groot deel van het woningtekort. Overigens, als het over migratie gaat, gaat het vaak gelijk over asielzoekers en statushouders. Maar dat is maar een hele kleine groep van ongeveer 6 procent.

Ten slotte spelen ook trends als vergrijzing mee. Een aantal jaren geleden verhuisden veel ouderen naar onzelfstandige woningen en verzorgingstehuizen. Dat is allemaal weg. En we worden natuurlijk ook steeds ouder.

Gezinsverdunning en het toegenomen aantal eenpersoonshuishoudens zal ook een flink stempel op het woningtekort drukken.

Dat gaat heel geleidelijk, maar dat zie je inderdaad ook. De toegenomen migratie en de afgenomen productie per huishouden zijn vooral de afgelopen jaren te zien. Maar je ziet natuurlijk een trend dat huishoudens steeds kleiner worden, ook omdat we ouder worden. Mensen gaan minder dan vroeger in verzorgingstehuizen wonen. Ook GGZ-instellingen gaan steeds meer mensen in de wijken huisvesten. Dat is een klein aantal, maar dat speelt ook mee en heeft verder invloed op de leefbaarheid. En je ziet ook de laatste jaren, nu het economisch weer wat beter gaat, het aantal echtscheidingen wat oplopen. Daarnaast heb je eveneens een groep alleenstaanden die af en toe een relatie heeft, maar niet permanent gaat samenwonen of trouwen. Daarmee neemt de groep alleenstaanden die langdurig alleen een huishouden vormt ook toe. Maar dat zijn meer demografische trends die zich al een aantal jaren hebben ingezet. Dat is niet de verklaring dat het de laatste paar jaar opeens zo fors is opgelopen.

 Ik sprak laatst iemand die zei dat we qua bevolking gewoon terug moeten naar tien miljoen mensen. Dat kan natuurlijk wel, maar dan hebben we straks alleen nog maar oude mensen.

Moeten we de trends, de oorzaken van het woningtekort als gegeven feiten zien?

De arbeidsmigratie is deels ook keuze, maar wel een ingewikkelde. Want stel je voor dat je zegt dat je de arbeidsmigratie wilt verlagen. De helft van de migranten komt vanuit de Europese Unie, die vallen onder het vrij verkeer van personen. Daar kun je in de huidige wetgeving niet in sturen. En de andere helft komt voor een deel uit Azië, Amerika en India. Dat zijn arbeidskrachten die we heel hard nodig hebben, bijvoorbeeld in de tech-industrie. En we vergrijzen natuurlijk. Ik sprak laatst iemand die zei dat we qua bevolking gewoon terug moeten naar tien miljoen mensen. Dat kan natuurlijk wel, maar dan hebben we straks alleen nog maar oude mensen. Er is niemand die voor ze zorgt of überhaupt iets productiefs doet.

We hebben gelukkig te maken met een steeds ouder wordende bevolking. Dus het arbeidsproductieve deel van onze bevolking wordt kleiner. Dan is het de keuze of je bereid bent om arbeidssectoren te verkleinen. Gaan we stoppen met de veeteelt of met de slachthuizen, daar werken veel immigranten. En gaan we tegen de universiteiten zeggen dat we de buitenlandse studenten niet meer gaan accommoderen. Dat kan natuurlijk, maar dan moet je wel beseffen dat je economisch tot de achterhoede gaat behoren. Of dat nu zo verstandig is, waag ik te betwijfelen. Probleem is alleen dat we de migratie hebben geaccommodeerd, maar de voorzieningen die erbij horen –in dit geval dus woningen– hebben we niet georganiseerd.

De laatste jaren wordt er fors meer ingezet op woningbouw. Daarvóór is er veel minder gebouwd. Is er toen te weinig aandacht voor het woningtekort geweest?

Heel lang is dit probleem ontkend. Ik werd af en toe niet eens serieus genomen. Dan had je figuren als de Rijksbouwmeester en het Planbureau voor de Leefomgeving (die doen dat trouwens soms nog steeds), die het probleem bagatelliseren. Die vinden dat het allemaal wel meevalt en dat we het woningtekort niet moeten overdrijven. Het is eigenlijk iets van de laatste twee jaar dat het probleem echt serieus wordt genomen.

Er wordt gesproken over 100.000 woningen die men per jaar wil gaan bouwen. Dan moet je misschien wel 110.000 of 120.000 bouwvergunningen hebben. We zitten nu op ongeveer de helft, dus de komende twee jaar gaat die productie dalen. 

In 2035 zouden we dan weer op een acceptabel niveau kunnen zitten. Maar dan moet het aantal verstrekte bouwvergunningen dit jaar wel gaan stijgen en daar ziet het vooralsnog niet naar uit.

Nu gaat de productie wel omhoog, maar die zit nog niet op het niveau van voor de crisis. Vorig jaar is het aantal gereedgekomen woningen zelfs met 3 procent gedaald, in het laatste halfjaar zelfs met 8 procent. Ook het aantal bouwvergunningen is al twee jaar lang teruggezakt. Vorig jaar is het iets gestegen maar het is nog steeds lager dan in de periode daarvoor. In 2019 zaten we op 58.000 vergunningen en vorig jaar op 65.000. Dat is gewoon veel te weinig. Dat houdt de bevolkingsgroei niet bij. Er wordt gesproken over 100.000 woningen die men per jaar wil gaan bouwen. Dan moet je misschien wel 110.000 of 120.000 bouwvergunningen hebben. We zitten nu op ongeveer de helft, dus de komende twee jaar gaat die productie dalen. Ondanks alle ophef in de Tweede Kamer gebeurt het tegenovergestelde. De verwachting is nu dat het tekort verder gaat oplopen tot vermoedelijk 2025 of 2027, daarna zou het langzaam weer wat kunnen afnemen. In 2035 zouden we dan weer op een acceptabel niveau kunnen zitten. Maar dan moet het aantal verstrekte bouwvergunningen dit jaar wel gaan stijgen en daar ziet het vooralsnog niet naar uit.

Geldt niet hetzelfde voor de plancapaciteit? Die ligt vaak op een acceptabel niveau, maar de realisatiecijfers zijn meestal laag. Lopen we niet steeds achter de feiten aan?

Daar heb je gelijk in. Er zijn inventarisaties geweest van het ministerie en het Kadaster. Op zich zijn er veel potentiële bouwlocaties, en zachte plancapaciteit is er ook best wel veel. Daarvan kun je ruim een miljoen woningen bouwen, misschien wel meer. Maar harde plancapaciteit is er inderdaad te weinig. En zelfs op de harde plancapaciteit zit vertraging. De minister doet alsmaar voorkomen dat de productie in een opgaande lijn zit. Dat was zo, maar vorig jaar was dat niet meer het geval en nu zitten we nog steeds op een lager niveau dan voor de crisis.

Mensen procederen jaren door en houden alles tegen, dat gebeurt natuurlijk volop. ‘Not in my backyard’, tiert welig.

In de afgelopen jaren is er veel ingezet op woningbouw in stedelijke gebieden. Is dat de juiste route, ook gezien de problemen die daarmee gepaard gaan? Of moet de regio meer aandacht krijgen?

Ik denk dat het heel goed is om veel in die steden te doen. Maar de vraag is of het niet een beetje doorslaat. Kijk, bij de Vinex (Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra) zat 70 procent van de bouw aan de randen en 30 procent in de stad. Nu is 80 procent van de plannen binnenstedelijk. Dat is wel wat veel. En daarnaast bouwen we nu vooral dure koopappartementen, waar eigenlijk de minste vraag naar is. Dat kun je natuurlijk niet altijd volhouden. En ook de locaties zijn duur. Je moet grond saneren en bedrijven verplaatsen. Dat loopt op een gegeven moment toch vast. Dat zie je op een aantal plekken ook al gebeuren. En daar is de woningbouwimpuls zo goed voor, waarmee je geld krijgt om een aantal van die locaties ook daadwerkelijk los te trekken. Maar daar is wel veel geld voor nodig. En dan heb ik het nog niet eens over bezwaarschriften, want dat is natuurlijk ook een probleem.

De Raad van State moet in drie maanden uitspraak doen, maar die doen er een jaar over momenteel. Mensen procederen jaren door en houden alles tegen, dat gebeurt natuurlijk volop. ‘Not in my backyard’, tiert welig. Dat zijn allemaal verklaringen waarom het niet snel genoeg gaat.

Is de trek van het platteland naar de stad op z’n retour?

Nee, dat zie je nog wel. Neem bijvoorbeeld Amsterdam, die stad heeft al vijf jaar een negatief binnenlands migratiesaldo. Terwijl de stad hard gegroeid is. Dat komt door de buitenlandse migratie. Veel van die buitenlandse migranten zijn kenniswerkers. Wat je de laatste paar jaar ziet en wat vorig jaar versterkt is, is de trek vanuit de Randstad richting de regio. Bijvoorbeeld richting de Foodvalley, waar veel mensen uit Utrecht en Amsterdam komen wonen. En je ziet het nu ook in Zuidwest-Friesland, Zwolle, Deventer en Apeldoorn. Daar trekken steeds meer mensen uit het westen naar toe. En dat zal door corona vermoedelijk alleen nog maar versterkt worden, omdat mensen meer thuis gaan werken.

Als je meer bouwt in de regio, zal dat gevolgen hebben voor het landschap.

Klopt, er is natuurlijk een enorme slag om de ruimte gaande. Je zit met woningbouw die uitgebreid moet worden. Maar woningbouw is maar 8 procent van onze oppervlakte, inclusief straten en dergelijke. Dat valt wel mee. Je hebt natuurlijk ook bedrijvigheid, maar dan heb je het alles bij elkaar over 14 procent bebouwde oppervlakte. Landbouw beslaat twee derde, in Zuid-Holland nog steeds de helft. Het zijn ook keuzes die we met elkaar maken! Daarnaast heb je nog de energielandschappen, die ook behoorlijk wat ruimte op gaan souperen. Er wordt soms gesproken over een kwart van de oppervlakte. Zo gek zal het niet worden, maar duidelijk is wel dat daarvoor meer ruimte nodig is. We zitten nog met waterberging en het klimaat heeft ruimte nodig. En wil je je landbouw ook meer circulair maken, dan vraagt dat ook grond. En dan heb je natuur nog, die staat zwaar onder druk. Dus er is echt een enorme ruimtelijke opgave, dat vergt natuurlijk ook gewoon Rijksplanning. Als iedere regio het alleen gaat doen, wordt het allemaal suboptimaal.

Ik begrijp ook niet dat we dertig Regionale Energiestrategieën hebben, dat kun je toch veel beter op nationaal niveau insteken. Dat ga je toch niet per regio doen, dat begrijp ik echt niet. Kijk naar Utrecht, waar een enorme druk is en weinig oppervlakte. Zij moeten veel meer energie opwekken dan in Oost-Groningen. Dat is gewoon niet handig. Maar is er een enorme druk op de ruimte. Wat interessant is, is dat je met meervoudig ruimtegebruik dingen kunt optimaliseren. En je ziet dat steeds meer natuurorganisaties coalities sluiten met woningbouwers om ‘rood voor groen’ te realiseren. Dat je toch een stuk woningbouw realiseert en daarmee ook een stuk natuur.

Er wordt soms ook gesproken over het bouwen van een hele nieuwe stad, is dat de oplossing?

Een nieuwe stad is helemaal niet nodig. Dat kost heel veel tijd en energie. Dan moet je ook infrastructuur aanleggen. Een nieuwe stad bouwen, dat deden we vroeger met de groeikernen. Maar Lelystad heeft al aangeboden om 40.000 woningen te bouwen, in Almere-Zuid (Pampus) kunnen we nog bouwen. Een nieuwe stad is dus helemaal niet nodig.

Het Rijk moet meer regie pakken, dat vindt iedereen inmiddels wel. Hoe ziet dat er concreet uit?

Daar is wel wat op aan te merken. Dat moet natuurlijk wel, maar dan moet het Rijk ook wel doorzettingsmacht hebben. En ze moeten geld krijgen, want dat is het grote probleem. Het Actieplan Wonen dat 34 partijen recent gepresenteerd hebben, vraagt om 5 miljard euro per jaar. Als je dan ziet dat sommige partijen 200 miljoen beschikbaar stellen, is dat wel heel ver af van wat er nodig is. Ik zei net al, we gaan het nu steeds moeilijker maken, we gaan op dure locaties bouwen, er moeten veel ontsluitingen plaatsvinden. Een paar honderd miljoen is dan niet realistisch. Dus ik ben benieuwd waar het kabinet mee gaat komen. Want als er een minister komt die dit dan zogenaamd moet gaan oplossen maar geen middelen en geen doorzettingsmacht krijgt, wordt het toch een lastige figuur.

Er wordt veel gesproken over regie. Dat kan verschillende dingen betekenen. Je kan natuurlijk stellen dat het Rijk moet gaan bepalen waar gebouwd gaat worden. Maar dat is niet zo handig meer. Het kan natuurlijk veel beter zoals nu al gebeurt met de verstedelijkingsafspraken. Gewoon landsdekkend afspraken maken. En als het niet lukt, dan zal het Rijk een keer moeten gaan aanwijzen of met geld komen. En vervolgens moet je dat beoordelen op de realisatiegraad: kan het of niet? En als het niet kan, moet je geld bijplussen. Dat zien de meesten als de meest optimale methode.

Stel er komt een minister van Wonen, hoe zou het takenpakket er in de eerste paar weken moeten uitzien?

Het moet sowieso een combinatie worden met ruimtelijke ordening. Er is een nieuwe inrichting van Nederland nodig. Het gaat wel even duren voordat je daar uit bent. Dan is het een kwestie van de verstedelijkingsafspraken verder uitwerken naar landsniveau en zorgen dat het op gang komt. Maar het is best wel ingewikkeld. Bouwplannen kosten tien tot vijftien jaar. Er zit natuurlijk veel in de pijplijn, daar kan je wel mee verder.

Een minister van Wonen wordt de eerste twee jaar gelijk geconfronteerd met een dalende productie, wat hij of zij ook doet. De komende twee jaar gaan we gewoon minder woningen opleveren. Dan ben je al half op weg met je kabinet. En het zou natuurlijk best kunnen dat het dit jaar ook niet een heel best jaar gaat worden, omdat een hoop gemeenten vertraging hebben opgelopen vanwege corona. Amsterdam neemt dit jaar zelfs geen nieuwe plannen meer in behandeling door gebrek aan ambtelijke capaciteit en financiële middelen. We moeten het nog maar zien allemaal. De bouwvergunningen schommelen al tweeënhalf jaar rond hetzelfde niveau, zo rond de 15.000 vergunningen per kwartaal. In het laatste kwartaal zit altijd een soort uitschieter. Dan ruimen ze het bureau op en wordt alles nog even ingediend. De andere kwartalen zit je soms aan 13.000 tot 14.000 vergunningen. Je komt per jaar niet veel verder dan 65.000. Ik zie het niet gebeuren.

Vergunningstrajecten duren vaak erg lang. Kun je daar nog in inkorten?

Je kan wat doen met inspraak. Misschien moet je twee regimes maken. En dan één regime voor kansloze bezwaarschriften. Iedereen probeert natuurlijk zo veel mogelijk te traineren. Je zou een soort schifting moeten maken. De Omgevingswet probeert ook het traject van inspraak wat te versnellen. Daar kan je iets halen. Maar we leven wel in een democratisch land, dus je moet de burger wel zijn rechten geven. Verder moet je ook bouwrijp maken. Dat kost gewoon tijd, tien jaar heb je zo te pakken. Dat kan iets sneller als er al infrastructuur ligt. Met kleine plannen kan het allemaal ook wat sneller. Maar als je een lightrail moet aanpassen ben je wel even bezig. En in Zuid-Holland bijvoorbeeld, daar willen ze het spoor tussen Dordrecht en Leiden, de Oude Lijn, verdubbelen. Dat levert woningbouw op, maar dan ben je gewoon tien jaar verder voordat je daar kan bouwen.

We hebben het ook gewoon laten lopen in de crisis. Dan kun je niet verwachten dat het zo opgelost is. Nieuwbouw is dan vooral voor de middellange termijn. Op korte termijn heb je ook andere opties.

Ik hoor het al: het landschap gaat flink op de schop.

Ja, dat gaat natuurlijk wel op de schop. Kijk, Noord-Holland heeft heel veel gebieden als ‘Bijzonder Provinciaal Landschap’ aangemerkt. Zij hebben bijna alles dichtgezet. Je moet natuurlijk ook niet in het wilde weg gaan bouwen, dat is duidelijk. Maar aan de andere kant, de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling) roept al twintig jaar dat we gewoon het Groene Hart moeten volbouwen. Daar ben ik absoluut niet voor, maar dat is hoe de markt ertegenaan kijkt als je het echt wil oplossen. Want wat je nu doet is toch gewoon schaarste creëren. We hebben het ook gewoon laten lopen in de crisis. Dan kun je niet verwachten dat het zo opgelost is. Nieuwbouw is dan vooral voor de middellange termijn. Op korte termijn heb je ook andere opties. Zo kun je de voorraad beter inzetten. Of meer woningen voor ouderen ontwikkelen, denk aan geclusterde woonvormen en aan Knarrenhofjes. Dan kun je hele ketens vrijmaken. En je kan ook denken aan bijvoorbeeld meerdere alleenstaanden in één huis, dat is in het buitenland heel gebruikelijk. Dan moet je wel huurcontracten en hypotheken hebben die dat mogelijk maken. Op korte termijn kunnen ook verplaatsbare en tijdelijke woningen helpen. Je kan voor vijftien jaar een circulaire Nul op de Meter-woning neerzetten en die vervolgens weer verplaatsen. Daarmee kun je snel resultaat bereiken.

___________________________________________________________________________________

Peter Boelhouwer werkt sinds 1988 bij de TU Delft en is sinds 2001 hoogleraar huisvestingssystement. In de periode 2003- 2013 wetenschappelijk directeur van het Onderzoekinstituut OTB en sinds juni 2013 afdelingsvoorzitter van de afdeling OTB onderzoek voor de gebouwde omgeving van de faculteit Bouwkunde. In de periode 2004-2010 maakte Boelhouwer deel uit van de VROMraad en sinds 2008 is hij voorzitter van het European Network for Housing Research. Ook is Boelhouwer editor-in-chief van het door Springer uitgegeven Journal of Housing and the Built Environment en voorzitter van het Kenniscentrum Aanpak Funderingsherstel (KCAF).