Inbreng Wet houdbare overheidsfinancien

De leden van de SGP-fractie hebben met gemengde gevoelens kennis genomen van de Wet houdbare overheidsfinanciën. Enerzijds hechten deze leden net als de regering zeer aan solide overheidsfinanciën. Een wettelijke verankering van de begrotingsregels van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) kan hier een belangrijke bijdrage aan leveren. Zij hebben echter nog veel vragen over de vormgeving van dit wetsvoorstel, met name voor wat betreft de effecten van deze wet voor decentrale overheden.

Decentrale overheden
Noodzaak nieuwe wetgeving decentrale overheden
De leden van de SGP-fractie constateren dat op 24 en 25 maart 2011 in Europees verband besloten is de vereisten uit het SGP te laten verankeren in nationale wetgeving. Daarbij wordt vermeld dat het de deelnemende lidstaten vrij staat te kiezen van welk nationaal rechtsinstrument gebruik wordt gemaakt, zolang dat instrument bindend en duurzaam genoeg is. Ook staat de vorm waarin het voorschrift gegoten wordt vrij. De leden van de SGP-fractie begrijpen in dit verband dat er een wetsvoorstel ontwikkeld is voor de nationale overheid, aangezien de nationale regels inzake het trendmatige begrotingsbeleid op dit moment geen wettelijke grondslag hebben. Deze leden constateren in dit verband echter met de Raad van State dat de begrotingsdiscipline van decentrale overheden al is vastgelegd in veel bestaande wet- en regelgeving. Kan de regering nader beargumenteren in hoeverre de al bestaande instrumenten, wettelijke kaders voor de financiën van decentrale overheden en het toezicht daarop al voldoende grondslag zouden kunnen bieden om te kunnen voldoen aan de Europeesrechtelijke verplichtingen? Kan de regering haar antwoord uitsplitsen naar de mogelijkheden die de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet en de Wet financiering decentrale overheden hiervoor op dit moment al bieden? Welke lacunes zitten er volgens de regering in deze wetten, waarvoor het onderhavige wetsvoorstel alsnog noodzakelijk zou zijn voor decentrale overheden?

Alternatieven?
De leden van de SGP-fractie zouden graag een toelichting ontvangen waarom er niet is gekozen voor alternatieve coördinatiemechanismen voor decentrale overheden die ook binnen de Europese regels passen. Kan de regering inzicht geven in de EU-lidstaten waar decentrale overheden ook werken met een (variant op het) baten-lastenstelsel? Kan de regering een overzicht geven hoe andere EU-lidstaten hiermee omgaan bij de vertaling van de afspraken naar decentrale overheden? In hoeverre is er bij andere lidstaten sprake van een macro-norm voor het EMU-saldo van de decentrale overheden?

De leden van de SGP-fractie vragen of de regering inzicht kan geven in de resultaten van het onderzoek, dat op pag. 15 van de Memorie van Toelichting bij de Wet Hof is aangekondigd, om bepaalde aanpassingen te doen in het baten-lastenstelsel van decentrale overheden, zodanig dat deze beter aansluit op de ESR-systematiek. Zijn de resultaten van dit onderzoek reeds in een bestuurlijk overleg met de decentrale overheden gesproken? Zo ja, welke besluiten heeft de regering genomen om het baten-lastenstelsel van de decentrale overheden beter te laten aansluiten op de ESR-systematiek

Gelijkwaardige inspanning
In het wetsvoorstel is opgenomen dat decentrale overheden een gelijkwaardige inspanningsplicht hebben ten aanzien van de Europese doelstellingen met betrekking tot de overheidsfinanciën. Wat hieronder verstaan wordt, wordt in het wetsvoorstel niet nader uitgewerkt, maar moet volgens de regering duidelijk worden tijdens een bestuurlijk overleg. Kan de regering de leden van de SGP-fractie haar visie geven op wat zij ziet als een gelijkwaardige inspanningsverplichting? Is de regering het met de leden van de SGP-fractie eens dat een gelijkwaardige inspanningsverplichting een gelijkwaardige onderhandelingspositie vooronderstelt? Hoe kijkt de regering in dit verband aan tegen het door deze leden ingediende amendement[1] waarin de gelijkwaardige verhouding tussen de rijksoverheid en de decentrale overheden bevestigd wordt door te regelen dat met de betrokken overheden een bestuursakkoord wordt gesloten voor het vaststellen van wat als een gelijkwaardige inspanning van de decentrale overheden wordt aangemerkt?

De leden van de SGP-fractie constateren dat de regering het verzoek van decentrale overheden om een vaste ruimte te krijgen voor een EMU-tekort niet overneemt. De regering voert hiervoor als argument aan dat de decentrale overheden jarenlang een positief EMU-saldo hebben gecombineerd met een sluitende begroting op basis van de baten/lastensystematiek. Bij de bestudering van figuur 1 uit paragraaf 3 valt de leden van de SGP-fractie echter op dat dit slechts het geval was tot 1999. Kan de regering de achterliggende oorzaken ervan beschrijven dat na deze periode geen overschot meer bereikt is? Ligt het in de lijn der verwachting dat het tekort van decentrale gemeenten de komende jaren wordt omgezet in een overschot? Heeft het huidige tekort ook te maken met de verschuiving van investeringen van de rijksoverheid naar decentrale overheden? Kan de regering aangeven of het feit dat het overgrote deel van de overheidsinvesteringen wordt gedaan door decentrale overheden een reden kan zijn om in de Wet Hof te erkennen dat decentrale overheden een structurele tekortruimte ten behoeve van investeringsruimte nodig hebben?

Begrotingssystematiek
Een belangrijk verschil is dat bij het begrotingssaldo van de decentrale overheden (door de batenlastensystematiek) het moment van gebruik bepalend is voor het jaar waarop de begroting wordt belast, terwijl voor de bepaling van het EMU-saldo het transactiemoment bepalend is. De leden van de SGP-fractie vrezen dat de wet Hof door dit boekhoudkundige verschil voor decentrale overheden een enorme administratieve en bestuurlijke lastendruk met zich mee brengt en dat een strikte vertaling van de normen uit de Wet hof een rem kan zetten op de beoogde investeringen van decentrale overheden. Kan de regering aangeven of zij deze zorgen herkent en hoe deze ongewenste ontwikkeling voorkomen kan worden? Hoe ziet de regering de afstemming tussen de verschillende individuele decentrale overheden over de beoogde investeringen concreet in de praktijk voor zich zonder grote administratieve lasten?

In een eerdere discussie naar aanleiding van de motie-Mastwijk, heeft de regering de voor- en nadelen van een integrale invoering van het BLS in beeld gebracht. De leden van de SGP-fractie vragen de regering op de volgende tekst uit deze brief te reageren in de context van het onderhavige wetsvoorstel:

In een BLS blijft het nodig om schaduwadministraties van kascijfers (o.a. kasstroomoverzichten) bij te houden. Dit is niet alleen voor monitoring en rapportages over de budgettaire kernvariabelen. Ook is en blijft inzicht nodig hoeveel geld er opgehaald moet worden op de geld- en kapitaalmarkt door het Agentschap van Financiën ter financiering van het feitelijk financieringstekort van het Rijk. Voor het verificatieproces door de Europese Commissie van de EMU-cijfers van de lidstaten is beschikbaarheid van kascijfers over de overheidsfinanciën wenselijk. De kwestie van de Griekse statistieken heeft belang kascijfers bevestigd.

Decentrale overheden
Voorts is het nuttig om ervaringen bij het onderdeel decentrale overheden in de rapportages in ogenschouw te nemen. De decentrale overheden hanteren in hun begrotingen een BLS. De ervaring tot nu toe is dat rapporteren (en overigens ook monitoren) op kwartaal en jaarbasis over het EMU-saldo op basis van de beschikbare bls-informatie van de decentrale overheden complex is. Transformatie van bls-cijfers van decentrale overheden naar cijfers conform ESR 1995 vergt specifieke kennis. Deze is beperkt aanwezig bij decentrale overheden.

Kan de regering aangeven of decentrale overheden in het kader van dit wetsvoorstel een dubbele boekhouding moeten bijhouden? Kan de regering ingaan op de huidige ervaringen bij decentrale overheden dat de cijfers die uit een batenlastenstelsel worden omgezet in EMU-termen beperkt betrouwbaar zijn? Is de specifieke kennis die nodig is voor de transformatie van bls-cijfers van decentrale overheden naar cijfers conform ESR nu wel aanwezig bij decentrale overheden?

De regering gaat ervan uit dat de investeringen en besparingen van individuele decentrale overheden zich in een jaar op macroniveau zullen uitmiddelen. Maar kan de regering de leden van de SGP-fractie toelichten hoe wordt omgegaan met situaties waarin er grootschalige, eenmalige investeringen gedaan moeten worden door meerdere individuele decentrale overheden tegelijkertijd? Erkent de regering dat kleine bestuurlijke eenheden, zoals provincies en waterschappen, gevoeliger zijn voor schommelingen in de tijd en dat het voor hen moeilijker is om de investeringen uit te middelen over de jaren? Wat gebeurt er bijvoorbeeld als veel verschillende provincies tegelijkertijd in jaar x veel investeringen moeten doen en daardoor de macronorm overschrijden? Erkent de regering dat het – zeker bij grote investeringsprojecten die heel gemakkelijk vertraging op kunnen lopen - lastig is voor decentrale overheden om te sturen op het jaar waarin investeringen gedaan worden, waardoor in het ene jaar een overschot, en in het daarop volgende jaar een groter tekort wordt gerealiseerd? Hoe gaat de regering hiermee om?  

Kan de regering ingaan op de analyse van de Raad voor de Financiële Verhoudingen dat de aanwending van beschikbare vermogens voor investeringen door decentrale overheden knelpunten oplevert, doordat het EMU-saldo daardoor in negatieve zin beïnvloedt wordt? Vindt de regering dat een onbedoeld effect, omdat hierbij van een toename van de schuld geen sprake is? Hoe reageert de regering op de stelling van de Raad dat de Wet Hof daarmee niet alleen een zware hypotheek op decentralisaties met een investeringskarakter legt, maar ook op initiatieven ter stimulering van de lokale en regionale economie? Kan de regering ingaan op de berekeningen van de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen dat vanaf 2013 ongeveer 900 mln per jaar aan investeringen niet door kan gaan? Op welke manier denkt de regering deze negatieve effecten of de investeringsruimte van decentrale overheden te beperken danwel te voorkomen?

Kan de regering in dit verband concreet ingaan op de volgende oplossingsrichtingen die de Raad voor de Financiële Ver­houdingen heeft aangedragen? 1) Aparte EMU-afspraken voor bepaalde investeringsuitgaven, 2) Aanpassing van de EMU-normen voor decentrale overheden, 3) een EMU-saldo vereffeningssysteem, 4) aanpassing van het baten-lastensysteem, 5) een meerjarig EMU-saldo voor decentrale overheden en 6) het instellen van een schuldenplafond. Kan de regering per variant aangeven of ze conform de Europese regelgeving zijn? Wat zijn de voor- en nadelen van de afzonderlijke varianten?

De leden van de SGP-fractie ontvangen graag een analyse van de regering of de normen van de wet Hof er niet voor zullen zorgen dat decentrale overheden eerder zullen overgaan tot het huren of leasen van kapitaalgoederen, in plaats van daar zelf in te investeren. Kan de regering aangeven of zij dit een wenselijke ontwikkeling zou vinden? Ziet de regering het risico dat daarmee de democratische controle op decentrale overheden zal verminderen?

Sancties
Waarom heeft de regering ervoor gekozen om in het wetsvoorstel de mogelijkheid op te nemen een sanctie aan decentrale overheden op te leggen, zonder dat er sprake is van een EU-boete als gevolg van een Europeesrechtelijke verplichting? Is het risico dat een door de Europese Commissie opgelegde boete doorgeschoven wordt naar decentrale overheden, al niet voldoende stimulans voor decentrale overheden om zich aan de gemaakte afspraken te houden? Hoe verhoudt zich het opleggen van een Nederlandse sanctie met de verhouding tussen het Rijk en de decentrale overheden, die niet is gebaseerd op hiërarchie, maar gelijkwaardigheid? Zijn de bestaande wettelijke instrumenten om in te grijpen als afspraken niet nagekomen worden, niet afdoende? Waarom is gekozen voor een boete die maximaal de hoogte van de overschrijding bedraagt? Is dat niet veel te hoog? Ziet de regering mogelijkheden om – zoals de RvFV adviseert –de afspraken beter wettelijk te borgen, om daarmee onnodige sancties te voorkomen?